Het recht om te demonstreren is een fundamenteel grondrecht in Nederland, dat voortvloeit uit de vrijheid van meningsuiting en het recht op vereniging en vergadering. Dit recht stelt burgers in staat om hun krachten te bundelen, deel te nemen aan het publieke debat, aandacht te vragen voor specifieke onderwerpen en kritiek, ideeën en meningen te uiten. De overheid heeft de plicht om de uitoefening van dit demonstratierecht mogelijk te maken en te beschermen, zelfs als een demonstratie niet is aangemeld.
De Wet openbare manifestaties (Wom) regelt de specifieke bepalingen rondom openbare manifestaties, zoals vergaderingen en betogingen. Hoewel het demonstratierecht een belangrijk recht is, is het geen absoluut recht. De Wom, in lijn met artikel 9 van de Grondwet, biedt de burgemeester de bevoegdheid om onder strikte voorwaarden beperkingen op te leggen aan demonstraties, of in uiterste gevallen zelfs te verbieden.
Begripsbepaling en aanmeldingsplicht
Het begrip 'manifestatie' in de zin van de Wom is een verzamelbegrip dat verschillende vormen van openbare uitingen omvat. Een 'eenmensactie', waarbij één persoon individueel een mening uit, valt echter niet onder de Wom.
Omdat de vrijheden van godsdienst en levensovertuiging, vergadering en betoging grondrechten zijn, hanteert de Wom een kennisgevingstelsel in plaats van een vergunningenstelsel. Manifestanten hebben dus geen toestemming nodig om een manifestatie te houden. Wel zijn zij verplicht om een manifestatie op een openbare plaats voorafgaand bij de burgemeester aan te melden. De termijn hiervoor kan per gemeente verschillen.
Bevoegdheden van de burgemeester
Als hoeder van de rechtsstaat heeft de burgemeester primair de taak om manifestaties te beschermen en te faciliteren. De Wom kent hem echter ook bevoegdheden toe om deze bijeenkomsten te beperken, te verbieden of te beëindigen, onder strikte voorwaarden. Deze bevoegdheden mogen echter niet worden ingezet op basis van de inhoud van de demonstratie, zelfs niet als deze strafbare uitingen bevat.
Geen inhoudelijke bemoeienis
De burgemeester mag een manifestatie niet beperken vanwege de inhoud. Ook mag hij geen inhoudelijke beperkingen stellen, zelfs niet als manifestanten strafbare uitingen (dreigen te) doen. Artikel 5 lid 3 Wom en het censuurverbod van artikel 7 Grondwet verbieden dit: de overheid mag zich niet voorafgaand bemoeien met wat burgers willen uiten. Sterker nog, als de (mogelijk strafbare) inhoud van een manifestatie leidt tot heftige reacties van vijandig publiek, dan dient de burgemeester de manifestanten te beschermen tegen dit vijandig publiek.
Uitsluitend de officier van justitie mag repressief optreden tegen manifestanten die zich tijdens een manifestatie schuldig maken aan strafbare uitingen.
Beperking, verbod of beëindiging: een ultimum remedium
Een verbod of beëindiging van een demonstratie wordt beschouwd als een ultimum remedium, een laatste redmiddel. Dit is uitsluitend toegestaan indien minder vergaand beperkend optreden - bijvoorbeeld door beperkingen te stellen naar tijd, plaats of vorm - onvoldoende soelaas biedt. De burgemeester dient elke manifestatie op haar eigen merites te beoordelen en mag manifestaties niet integraal beperken, verbieden of beëindigen.
De burgemeester dient zich bij een betoging in te spannen om deze zoveel mogelijk plaats te laten vinden binnen zicht- en geluidsafstand van het doel of de doelgroep van de betoging. Vergaande beperkingen naar plaats en tijd komen min of meer neer op een verbod, aangezien daarmee het uitstralende effect van de betoging teniet wordt gedaan.
Handelen bij ontbreken van kennisgeving
Indien een voorafgaande kennisgeving ontbreekt, maar de burgemeester wel op de hoogte is van een op handen zijnde manifestatie, kan hij daaraan voorafgaande beperkingen stellen of die manifestatie in een uiterst geval verbieden. Dit is een afwijking van de letterlijke tekst van artikel 5 Wom.
In geval van een ontbrekende (tijdige) kennisgeving, zal de burgemeester in de regel eerder genoodzaakt zijn om beperkend op te treden, aangezien hij dan minder goed in staat is om voldoende voorzorgsmaatregelen te nemen. Echter, op grond van (Europese) jurisprudentie en het systeem van de Wom mag de burgemeester niet beperkend optreden om de enkele reden dat manifestanten niet hebben voldaan aan hun kennisgevingplicht, ook al lijkt dit wel te volgen uit de letterlijke tekst van de artikelen 5 en 7 Wom. De letterlijke tekst van artikel 7 Wom wekt ook de indruk dat de burgemeester een manifestatie op een openbare plaats kan beëindigen om de enkele reden dat manifestanten zich niet houden aan een voorschrift, beperking of aanwijzing van de burgemeester.
Verschillende locaties voor demonstraties
De Wom maakt onderscheid tussen openbare plaatsen en 'andere dan openbare plaatsen'. Tot deze laatste categorie behoren bijvoorbeeld winkels, horecagelegenheden, musea, voetbalstadions, kerken en de voor een ieder toegankelijke gedeelten van ziekenhuizen, universiteiten en gemeentehuizen, maar ook verenigingen, sociëteiten en woningen. Deze plaatsen zijn niet als openbaar bestemd en het verblijf is er doelgebonden. Betogingen of vergaderingen die daar plaatsvinden, mag de burgemeester niet voorafgaand beperken of verbieden.
Plaatsen in de nabijheid van gebouwen van vertegenwoordigingen van andere landen en van volkenrechtelijke organisaties (artikel 9 Wom), zoals ambassades en consulaten, vormen een aparte categorie. Op deze plaatsen kan de burgemeester tijdens een manifestatie aanwijzingen geven als manifestanten het functioneren van de desbetreffende instelling aantasten. Niet iedere vorm van hinder of overlast valt hieronder. Een manifestatie voor de ingang van een gebouw is bijvoorbeeld in beginsel niet een aantasting, zolang het gebouw nog goed toegankelijk blijft. Als manifestanten in strijd handelen met een gegeven aanwijzing, kan de burgemeester de manifestatie beëindigen.
Verhouding tot noodbevoegdheden en strafrecht
De burgemeester is niet bevoegd om een noodbevel of een noodverordening (artikelen 175 en 176 Gemeentewet) in te zetten om een manifestatie te beperken, indien de Wom voldoende soelaas biedt. Dit geldt ook voor het voorafgaand beperken of - in een uiterst geval - verbieden van een manifestatie op een andere dan openbare plaats, of om een manifestatie te beschermen tegen personen die deze onmogelijk (dreigen te) maken door gewelddadig gedrag.
Misdrijven zoals vernielingen en brandstichtingen tijdens protestacties hebben niets met het recht op demonstreren te maken. Opsporing en vervolging van dit soort misdrijven vindt plaats onder gezag van het Openbaar Ministerie (OM). Daarbij staat maatwerk centraal. Bij geweld tegen personen en misdrijven zoals vernielingen, bedreigingen, (groeps)belediging en discriminatie vindt in beginsel strafvervolging plaats.
Het strafrecht wordt bij demonstraties ingezet ter beëindiging van strafbare feiten en beperkt zich tot de daarvoor noodzakelijke handelingen. Het uitgangspunt is dat geen strafvervolging wordt ingesteld voor één enkelvoudige overtreding van de Wom die niet gepaard gaat met andere strafbare feiten. Het OM is samen met de politie verantwoordelijk voor het ingrijpen bij mogelijke strafbare uitingen tijdens een demonstratie. Of er (direct) ingegrepen kan worden om strafbare feiten te beëindigen, hangt af van de context en of de veiligheid gegarandeerd kan worden.
Demonstratie tegen de corruptie bij het Openbaar Ministerie & de Raad voor de Rechtspraak.
Historische context en jurisprudentie
De ontwikkeling van het demonstratierecht in Nederland kent een rijke geschiedenis. Vanaf 1848 tot de grondwetswijziging van 1983 stonden het recht van vereniging en het recht van vergadering samen in één artikel. De Grondwet van 1983 bracht hierin verandering door deze rechten apart te regelen, zodat ze op verschillende wijzen beperkt kunnen worden.
De jurisprudentie rondom demonstraties is omvangrijk. Zo oordeelde de Hoge Raad in de zaak Vereniging Gedetineerden De Schans dat gedetineerden in beginsel aanspraak kunnen maken op het recht van vergadering, maar dat beperkingen mogelijk zijn indien dit bij wet is voorzien. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft zich gebogen over besluiten tot verbod van demonstraties, waarbij de noodzaak van minder ingrijpende maatregelen centraal stond.
De 'hostile audience' problematiek
Een bekend dilemma is de zogenaamde 'hostile audience' problematiek, waarbij het publiek heftig reageert op de inhoud van een demonstratie, wat kan leiden tot wanordelijkheden. In dergelijke gevallen dient de burgemeester juist de vreedzame demonstranten te beschermen. De eis is dat een vreedzame demonstratie pas mag worden verboden indien zelfs met inzet van extra politie wanordelijkheden niet uitblijven.
Een voorbeeld hiervan is de koranverbranding door Edwin Wagensveld in Arnhem in 2024. Hoewel de actie op zichzelf niet strafbaar was, leidde het tot rellen. Burgemeester Marcouch van Arnhem stond voor een 'duivels dilemma': het faciliteren van het demonstratierecht enerzijds en het voorkomen van wanordelijkheden anderzijds.
Grenzen aan het demonstratierecht
Hoewel het demonstratierecht breed is, zijn er grenzen. Demonstraties waarbij deelnemers geweld gebruiken tegen personen of objecten vallen niet onder de bescherming van het demonstratierecht. Demonstraties die haatgevoelens propageren, gebaseerd op afkomst, ras of godsdienst, en aanzetten tot discriminatie, vijandigheid of geweld, mogen door de autoriteiten worden ingeperkt.
De bewijslast voor de noodzaak om het demonstratierecht te beperken berust bij de overheid. De overheid moet altijd kiezen voor de minst ingrijpende maatregel. Een beetje hinder en overlast horen bij een demonstratie, en de overheid moet zich inspannen om demonstraties te faciliteren. Maar overlast kan zulke ernstige gevolgen hebben dat ingrijpen gerechtvaardigd is. Het is essentieel dat een rechter altijd kan toetsen of het ingrijpen van de overheid terecht was.
Het recht om te demonstreren is een cruciaal onderdeel van een democratische rechtsstaat. De overheid dient zich tot het uiterste in te spannen om dit recht te beschermen en te faciliteren, met respect voor de rechten en vrijheden van anderen.
tags: #protesteren #op #andermans #grond